澳大利亚1967年宪法改革及其对土著问题的影响
《世界民族》 2007年第3期
内容提要：1900年7月9日通过的《澳大利亚联邦宪法》把土著排斥在澳大利亚的社会生活之外，成为澳大利亚社会歧视土著的明证，不断遭到批评。二战后，澳大利亚社会中要求修改宪法以给予土著平等权利的呼声越来越高，这迫使澳大利亚政府于1967年举行全民公决，进行宪法改革，修改宪法中的相关条款。1967年宪法改革是澳大利亚白人与土著关系史上的一个标志性事件，对后来澳大利亚政府管理土著事务、改善土著的地位及对澳大利亚的社会进步都有着不可忽视的重大影响。
在澳大利亚的历史上，土著是一个备受折磨、惨遭践踏，同时又非常吸引人的少数民族。从白人踏上澳洲大陆起，经过百余年的种族屠杀、种族隔离以及疾病的侵袭，到19世纪后期当地土著人口锐减，以至于人们普遍认为土著是一个注定要灭亡的种族。在1900年7月9日通过的《澳大利亚联邦宪法》的制订过程中，澳大利亚联邦的创建者们几乎未经讨论就通过了有关土著的条款，即宪法第51条26款和第127条。第51条26款的内容是：为了维护澳大利亚联邦的安宁、秩序，促进联邦政府对国家的良好治理，联邦议会拥有对各州除土著以外的任何种族的居民制定特别法律的权力。第127条的内容是，在统计澳大利亚联邦、州以及其他地方的人口时，土著居民不得计算在内。宪法第51条26款使澳大利亚联邦政府放弃了对全国土著居民的责任和义务，致使从澳大利亚联邦建立到1967年宪法改革完成之间60多年里土著事务管辖权属于各州政府，而不属于澳大利亚联邦政府，成为联邦政府解决全国土著问题的障碍；而第127条则表明，在澳大利亚白人的心目中，土著不是人，不值得计人人口之中，③土著在澳大利亚政治生活中毫无价值。澳大利亚联邦的创建者们就这样用宪法条款将土著排斥在澳大利亚社会之外，从而确立了对土著居民的制度化歧视。
澳大利亚宪法有关土著的条款成为歧视土著人的标志，不断遭到人们的批评。20世纪50－60年代，澳大利亚白人与土著的关系日趋紧张，为土著争取平等与权利的运动蓬勃展开，这迫使澳大利亚联邦政府与各州政府相继进行改革，改善土著的地位，提高土著的待遇。1967年澳大利亚通过全民公决进行宪法改革，修改了宪法第51条26款，赋予联邦政府对全国土著的管辖权；废除了宪法第127条，规定将土著人口纳入澳大利亚联邦人口统计之内。1967年的宪法改革被人们称为澳大利亚白人与土著关系史(一个充满不幸的领域)上非常难得的里程碑，被称为白人与土著社会、政治关系史上的分水岭。本文拟对1967年宪法改革的由来、结果及其对土著问题的影响进行初步探讨。
一、1967年宪法改革的由来
1911年，南澳大利亚州政府把北部地区移交给澳大利亚联邦政府。联邦政府开始在所辖北部地区介入土著事务。此后，社会各界就联邦政府是否应该对整个国家的土著事务担负责任展开争论，并逐渐在人们的心目中形成这样的观念：除非联邦政府直接干预土著事务，否则土著状况不会改变。当年成立的澳大利亚土著保护协会就认为，联邦政府干预是解决土著问题的有效途径，是实现土著与其他澳大利亚人的平等、结束种族歧视的有力保障，因为作为代表全体澳大利亚人的联邦政府拥有更多的资源。1929年一份提交给澳大利亚联邦政府的报告也呼吁，联邦政府应该承担起保护土著幸福的责任。鉴于此，1937年澳大利亚联邦政府召集各州政府负责土著事务的官员开了第一次关于土著问题的全国性会议。在没有全国土著管辖权的情况下，澳大利亚联邦政府开始在土著事务上寻求各州政策的协调。
二战爆发后，为了补充军队和后方的劳动力，澳大利亚政府招募土著。到1945年9月，大约有3000名土著和托雷斯海峡岛民在军队中服务，还有一些人受雇于准军事组织。由于劳动力缺乏，澳大利亚联邦政府开始重视土著事务。为战时需要，柯廷政府(1941－1945年)要求联邦政府接管14项权力，其中就包括管理全国土著的权力，并要求修改宪法第51条26款的内容。1944年澳大利亚就是否同意联邦政府接管这14项权力举行了全民公决，但公决要求选民要么全部赞成，要么全部反对。由于这14项权力有的是相互对立的，结果公决失败，修改宪法第51条26款的愿望也落空了。尽管如此，这次公决使越来越多的人开始关注土著问题，成为二战后澳大利亚宪法改革运动兴起的前奏。
二战后澳大利亚的土著问题越来越成为国内外关注的焦点之一，宪法有关土著的条款显得越来越不合时宜，要求修改宪法的呼声越来越高。其主要原因是：
首先，基于对土著的了解和认识的加深，越来越多的澳大利亚人同情土著的悲惨遭遇，并要求改变土著的状况。二战后随着广播、电视的普及，人们可以更为便捷地了解有关土著的状况：加之20世纪50年代汽车在澳大利亚人中开始普及，人们有能力和有机会进入土著居住区。这些因素客观上为澳大利亚白人更好地了解土著的状况提供了条件。
而一些土著活动家和热心土著事务的进步人士对土著状况的积极披露，更加引起了人们的注意。人类学家如拉德克利·布朗和阿道夫斯·耶尔金等皆撰文真实地介绍土著居民的状况，呼吁政府提高土著的地位，要求政府改变歧视土著的政策，并号召全国关心土著，要求给予他们更好的受教育机会，以改善他们的生活环境。人类学家唐纳德·汤姆逊曾经长期研究土著居民的生活，他于1949年在墨尔本的《先驱报》上发表文章指出，那些没有见过北部领土、西澳大利亚和昆士兰畜牧场土著的人，是很难想像土著生活境遇的全部悲惨情形的。1949年lO月《星期日先驱报》曾刊登伦德尔牧师有关土著状况的报道：“大城市里没有土著人，某些州甚至把他们限制在6英里以外，不许进入城市。购买必需品时，要到供应土著和贫民的专门商店购买。酒吧、舞厅和游泳池完全禁止土著进人。”在20世纪50－60年代，土著活动家费斯·班德勒(Faith Bandler)就以亲身经历向人们控诉种族歧视给土著带来的巨大痛苦。1957年澳大利亚土著协会(AAF)的一位秘书艾琳·迈克雷斯(Irene Mcllwraith)被派往沃尔格特(Walgett)，调查那里发生的种族冲突，她对当地土著极为贫困和备受歧视的状况感到非常惊讶。后来她根据自己在土著居住区的所见所闻写了一份反映土著悲惨状况的报告，并分别呈交新南威尔士州和联邦政府的官员、政党领袖、议员等并提供给报社，引起了很大的反响。
其次，随着二战后经济和社会的发展，白人与土著的交往日益增多，由此导致白人与土著关系紧张。土著与白人的纷争主要表现在两个方面：一是越来越多的土著从保留地和其传统的居住区迁到非土著社区的边缘居住下来，这引起了白人的不满和担心，他们害怕土著的到来会影响自己的生活，因而要求联邦政府在国家层面上加强对土著事务的管理，尤其是对土著跨越州界迁移的管理。南澳大利亚州首席检察官邓斯坦(Dunstan)就曾抱怨：“大量土著从北部地区流入南澳，联邦政府应对此负责。”另一方面，随着二战后澳大利亚矿业和牧业的发展。经济开发活动深入到以传统方式生存的土著地区，对土著的生存构成了严重威胁。为保护自身利益，土著开始起来斗争。例如，从20世纪60年代中期开始，澳大利亚北部的土著团体开始行动起来，保卫他们的土地免受采矿公司的侵害；南方各州的土著亦为拥有传统的保留地而斗争。在昆士兰和北部地区，采矿公司不断深入土著的保留地和基督教传教团所在地，也引发了一系列围绕土地权问题而展开的斗争。1963年北方伊尔卡拉地区(Yirrkala)的约格人(Yolng)就向联邦政府提交了一份树皮请援书，抗议采矿公司占据他们的土地。在这些纷争中，土著问题日益成为人们必须面对的重要问题。
再次，国际社会反种族歧视的运动对澳大利亚的土著问题产生了重大影响。1948年12月10日，联合国大会通过了《世界人权宣言》，其中第二条规定：“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”联合国有关人权的基本原则成为指导澳大利亚土著为维护自身权益而斗争的思想武器，同时联合国还成为土著给联邦政府施加压力的合法渠道。著名土著事务活动家杰西·斯特里特(Jessie Street)曾经希望通过英国反奴隶制协会向联合国经社理事会的人权委员会申诉澳大利亚土著的人权问题，但遭到多方阻挠，未能如愿。为了直接与联合国接触，后来史瑞特主张建立全国性的澳大利亚土著机构并得到人们的支持，并于1958年2月成立联邦土著进步理事会(FCAA)。全国性土著机构的建立为澳大利亚土著与国际社会的接触提供了方便。经过长期努力，1969年澳大利亚土著代表团最终到达纽约，向联合国秘书长直接提交了关于澳大利亚土著状况的报告。
国际社会也开始关注澳大利亚土著的命运。1945年旧金山会议上，澳大利亚被列入“种族主义阵营”。1949年苏联代表团团长A·维辛斯基在联大特别政治会议上揭露澳大利亚对土著的暴政和土著的悲惨状况，呼吁国际社会对其予以关注。1952年联合国大会总务委员会则把澳大利亚的同化政策与南非的种族隔离政策相提并论，一起列入议事日程，二者在大会上受到同声谴责，如一些非洲国家把澳大利亚说成是“亚洲的南非”。1963年6月联合国托管理事会会议上，苏联代表直接批评澳大利亚代表，指出澳大利亚宪法第127条就是歧视土著的最好证据。
有鉴于此，在20世纪50年代后期尤其是60年代，澳大利亚联邦和各州政府开始把土著问题提上议事日程，并开始废除有关歧视性的法律和给予土著相应的权利、待遇。1962年澳大利亚联邦取消了对土著选举权的限制，1966年取消了对土著社会保障的限制并在同年签署了《关于消除各种形式的种族歧视的国际公约》。各州政府也积极响应，1962年南澳州通过的《土著事务法》成为州政府放弃对土著生活实行家长制控制的开始，西澳州和昆士兰州也分别于1962年和1965年给予了土著选举权。1965年南澳州政府明确表示放弃同化政策，实施一体化政策，成为全国土著政策转变的信号。1966年南澳州通过《禁止歧视法》，禁止基于种族或者肤色的歧视和偏见。这些改革成为澳大利亚宪法改革的先导。
与此同时，澳大利亚国内各派政治势力对宪法改革的紧迫性的认识日益加深。1962年工党议员金·比兹利(Kim Beazlay)极力主张废除宪法第127条和修改宪法第51条26款，立即在议会和联邦政府内部产生反响。总理孟席斯同意废除宪法第127条，但不同意修改宪法第51条26款。他认为单独为土著立法是对其他澳大利亚人的歧视。1965年澳大利亚联邦政府向议会提交一项宪法改革议案，该议案提出废除宪法第127条，而宪法第51条26款维持不变。议会通过了这个议案，但没有采取进一步的措施即实施宪法改革的必要步骤——全民公决。最终该议案的设想未能实现。
1966年霍尔特(Holt)政府上台后顺应潮流，于1967年3月提出了修改宪法议案，该议案要求废除宪法第51条26款中“除土著种族以外”的语句和宪法第127条，并确定于1967年5月27日进行全民公决。这个议案得到了澳大利亚社会各界的支持和欢迎，政治家、进步社团、民主人士、报刊和其他媒体纷纷表示赞同，力陈宪法改革的重要性和必要性，呼吁澳大利亚人投票支持。
二、1 967年全民公决的结果及存在的问题
1967年5月27日澳大利亚就有关土著问题的宪法修正案如期举行全民公决。该宪法修正案试图授权联邦政府做到两点，即：为全国的土著立法和将土著人口纳入人口统计之中。全民公决向选民提出的问题是：你是否赞成修改宪法，废除有关土著的条款，以便在统计人口时把土著计人其中?公决结果令人振奋，所有州对该宪法修正案的支持率都很高，全国以接近90％的支持率通过了该宪法修正案。公决成功对于20世纪50年代以来一直致力于宪法改革以谋求改变土著地位的人们来说，无疑是一次巨大的胜利。同时，我们也要看到，在这次宪法改革胜利的背后也存在着很多隐忧，它们预示着宪法改革虽已完成，但要想实现土著与白人的真正平等，还有很长的路要走。
首先，这次全民公决虽以高票获得通过，但澳大利亚白人社会对土著的接纳程度依然有限。在对宪法改革议案的公决中，澳大利亚人的热情普遍高涨，并最终以非常高的支持率通过了宪法改革议案。但是在1967年5月27日举行的全民公决中，土著人口多的地方，人们多投票反对宪法改革；而城市和土著人口少的地方，人们多投票支持宪法改革。具体来看，土著人口比例较小的塔斯马尼亚、维多利亚和新南威尔士的支持率超过或接近90％；而土著人口比例比较大的西澳、昆士兰和南澳的支持率相对要低一些，其中西澳最低，仅为78.84％，反对者竟占18.56％。支持宪法改革的人们绝大多数是那些很少(或者根本就没有)与土著接触或一起生活过的人；而那些经常与土著接触，必须和土著交往的生活在农村及边远地区的人们却不乐意这样做。还需要指出的是，在1967年全民公决中，北部地区和首都直辖区的居民未能参加投票，参与投票的只是6个州的选民而已。而当时北部地区的人口大约有7万多，仅土著人口就有2.1万，约占当地总人口的1/3。所以，北部地区和首都直辖区的居民对无法在关系切身利益的问题上表达意见极为愤怒。就在投票当天，他们在艾丽斯·斯史普林斯(AliceSprings)举行了一次抗议示威游行活动。
可见，澳大利亚白人社会对土著的偏见依然很深、对土著的接纳程度依然非常有限。而且，偏偏是那些经常与土著打交道的人们不接纳土著，甚至许多有善良愿望的白人，一旦真要他们与土著做邻居，则又难免忧心忡忡。这反映出一个更深层次的问题，即：澳大利亚白人虽然在道义和法律上认可了土著的存在，但在心理上、在现实生活中却不愿意接受土著。
其次，各派政治势力普遍支持宪法改革，但执政党(自由党)与反对党(工党)及民间团体支持宪法改革的出发点有所不同。自由党联邦政府进行宪法改革的主要出发点是应对国际压力，而不是真正从内部改善土著的处境。这与反对党和民间团体将宪法改革等同于联邦政府负责全国土著事务、切实促进土著处境快速改善的愿望形成对比。这也是公决成功后五年里澳大利亚联邦政府在土著事务方面无所作为的重要原因。
随着国际交往的日益广泛，土著政策成为澳大利亚参与国际交往的重大障碍。在冷战格局下，“当澳大利亚充当美国的伙伴、为美国对抗苏联而呐喊助威时，才发现自己由于歧视土著而处于尴尬之中”；种族主义的坏名声使澳大利亚的国际影响力也大打折扣，“在今天种族主义被明确地归类为一种疾病的世界上，澳大利亚因为它的白澳政策而背有种族主义的坏名声。我们参加国际上的讨论，提高我们的嗓音时——在保卫人权、维护人类福利方面，我们应该大声疾呼——我们的发言由于整个大陆遍布着成千上万蜷缩在垃圾堆上的被歧视，被压迫的人民而变得一文不值。”
Leave a Comment
